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Los recicladores de Bogotá en cabeza de la Asociación de Recicladores de Bogotá (ARB) han hecho historia desde 2011 al lograr que la Corte Constitucional de Colombia —la instancia judicial más alta en el país— reconociera su papel como proveedores de servicios públicos y exigiera que las municipalidades los remunerara por ellos. Desde entonces, ARB se ha posicionado a la vanguardia de un proceso de inclusión que ha incluido la definición de un modelo de reconocimiento e inclusión y un esquema de pagos a nivel individual en Bogotá y una nueva normativa a nivel nacional para el reciclaje que marca una ruta para que los recicladores se constituyan como proveedores de servicios públicos de aprovechamiento. Los avances que se han logrado en Bogotá se han convertido en un referente para otras municipalidades de Colombia, y son una inspiración para la lucha por inclusión que los recicladores hacen en otras partes del mundo.
Para conmemorar el Día Mundial del Reciclador, el blog de WIEGO se ha sentado a platicar con Federico Parra (Coordinador regional para América Latina de WIEGO, Sector recicladores) para entender más sobre la magnitud de lo que se ha alcanzado en materia de política pública en manejo de residuos en Bogotá a través de la lucha de los recicladores y también para explorar qué es lo que queda pendiente.
Hemos hablado de órdenes de la Corte Constitucional (en adelante Corte), de modelos de reconocimiento e inclusión y de normativas nuevas a nivel nacional, pero ¿cómo se llegó hasta aquí? ¿Cuáles son los antecedentes de esta lucha?
FP: Quizás, lo más importante sería decir que, aproximadamente, desde 1991 teníamos un esquema de gestión pública de los residuos basado en el principio que asumía que las entidades privadas administraban —en el escenario de libre competencia o de libre competencia regulada— mucho mejor los bienes y servicios públicos; y el servicio de recolección y enterramiento de los residuos no era ajeno a ello.
Este principio inspiró una serie de políticas públicas durante aproximadamente 20 años que giraron en torno al transporte y enterramiento de residuos sólidos en manos de empresas por acciones. Es decir, se privilegió a las empresas por acciones como el actor clave en la gestión pública de residuos. También se le retiró a los municipios, no la responsabilidad, pero se les quitó la tarea, diciendo que los municipios prestarían ese servicio de manera directa solamente en el caso de que no hubiera oferentes privados. Y, de alguna manera, también se le cerró las puertas —mediante lineamientos técnicos, estándares de participación o restricciones directas—a las organizaciones de naturaleza comunitaria o de naturaleza solidaria bajo el argumento de que no tenían la capacidad para prestar el servicio. Son muchas normativas, que de pronto no cabe enumerar, pero valga decir que a partir del año 2003 el gremio organizado de recicladores en cabeza de la ARB definió como una de sus múltiples estrategias de resistencia la defensa judicial desde una perspectiva de derechos. Y es así como cada política que restringía, amenazaba o excluía a la población recicladora era impugnada mediante una acción de exigencia de derechos. Tras prácticamente nueve o diez años de desarrollarse, entre 2003 hasta 2012, este proceso produjo más o menos ocho sentencias o pronunciamientos de la Corte que defendían diferentes aspectos del trabajo de la población recicladora. La suma de todas estas sentencias produce en 2011 un pronunciamiento de la Corte que quizás es el más relevante de todos los demás: el Auto 275.
Para conocer más este proceso lea: Reciclaje: ¡Sí, pero con recicladores!
¿Cuál es la relevancia del Auto 275 para la lucha de los recicladores?
FP: El Auto 275 se da en el marco de la licitación más grande en toda Colombia —y quizás de Latinoamérica (en ese momento)— para prestar el servicio de recolección, transporte y enterramiento de basuras. (En realidad se trataba de los servicios de recolección y transporte, porque la disposición final ya había sido concesionada en 2010). El auto surge ante el incidente de desacato —es decir, el incumplimiento— de todos los anteriores pronunciamientos de la Corte percibido por las organizaciones de recicladores. En ese momento, existían más de siete pronunciamientos. La ARB vigiló el cumplimiento de cada uno de ellos y tenía suficiente material probatorio para demostrar ante la Corte que las orientaciones que había dado relativas a las órdenes de inclusión, al reconocimiento y a la remuneración de recicladores en forma de sentencias y autos, no se habían cumplido. La Corte, en ese momento, hace una revisión para verificar que efectivamente se hubiera, o no, dado ese cumplimiento. Utilizando el material probatorio de la ARB, la Corte define que no se había dado el cumplimiento al revisar si en los términos de referencia de la licitación de 2011 se habían cumplido sus dictámenes. Determina también que, ante el número de pronunciamientos, ese incumplimiento no tenía ninguna justificación. La Corte define, entonces, que debía dar unos lineamientos y unas orientaciones mucho más fuertes en relación a lo que debía hacerse con relación a la inclusión, al reconocimiento de los recicladores y a la defensa de los derechos.
El Auto 275 nos remite a cuatro cosas muy importantes.
1) Los recicladores son sujetos de especial protección del Estado, y lo son, no por su posición de pobreza y vulnerabilidad —que la tienen—, sino por la cantidad de beneficios de naturaleza pública, social, económica y productiva que su labor genera.
2) Dado que los recicladores pueden entenderse como parte constitutiva y estructural del servicio de recolección de basuras y su acción genera unas externalidades ambientales y económicas muy positivas, es preciso hacer una lectura y medida de su aporte en la naturaleza pública de la dimensión de la prestación del servicio y deben ser remunerados como proveedores de servicios públicos de aprovechamiento, tal cual como se remunera a una empresa prestadora del servicio de recolección, transporte y enterramiento de basuras. Esa remuneración permitiría, en el mediano plazo y largo plazo, superar condiciones de pobreza y vulnerabilidad de esta población.
3) Ese proceso de acompañamiento debía cimentarse sobre el principio de crecimiento como empresarios. En otras palabras, las soluciones no debían ser simples contrataciones, o lo que la Corte considera también, desde otra perspectiva, como acciones afirmativas de naturaleza asistencial; antes bien, las soluciones debían ser de naturaleza estructural, y el crecimiento en cadena de valor —la posibilidad de pasar de ser un reciclador aislado que recolecta en la calle a una organización que comercializa los materiales que previamente ha recolectado— es uno de los pasos, una de las apuestas.
4) Todos estos puntos anteriores son muy importantes, pero eso no ocurre per se. Además de políticas, se necesita de una actuación decidida, contundente, cierta, de las administraciones municipales y las responsabiliza de esta transformación.
El gobierno de Gustavo Petro (2012-2015), un alcalde que abiertamente se pronunció en contra del sistema prevaleciente de aseo en Bogotá, entró al poder en 2012 poco después de que se emitiera el Auto 275. ¿Cómo aprovechó la ARB esta ventana de oportunidad?
FP: Lo importante que debemos decir es que la administración de Gustavo Petro tenía que dar una respuesta inmediata a las órdenes de la Corte contenidas en el Auto 275. Y lo hizo desarrollando un proceso maratónico de consulta y de revisión de programa político elaborando un plan de inclusión de la población recicladora. Este plan no reflejó totalmente los intereses de las organizaciones pese a su participación ni fue llevado a la realidad per se. Pero sí se dieron el proceso de formulación, la radicación, y una serie de negociaciones posteriores encabezadas por la ARB y otras organizaciones que estaban allí en torno a cómo debían cumplirse las órdenes de la Corte.
Podemos afirmar que el gobierno de Gustavo Petro, la Bogotá Humana, desarrolló una serie de actividades estructurales en cumplimiento de las órdenes de la Corte. No desarrolló el plan de inclusión; no podemos decir que hizo una transformación del esquema. El esquema tuvo mejoras, pero no cambió estructuralmente lo que había, lo que habían desarrollado recicladores, pequeños bodegueros en la fase de cadena durante más de cuatro décadas. El sistema de recolección se mantuvo con algunos pequeños cambios. Pero, sí introdujo cambios muy importantes en la forma en que se medía, reconocía, y lo más importante, remuneraba el trabajo de los recicladores.
Entonces, lo primero que hay que mencionar como acción concreta del gobierno de Petro fue el responder claramente a la pregunta de quiénes son los recicladores. Lo hizo a través del reconocimiento de la realidad de población recicladora de una manera profunda a través, primero, del censo, y luego del Registro Único de Recicladores de Oficio. Estableció también cifras relativamente sólidas sobre su situación.
La segunda acción fue el desarrollo de una campaña de separación en la fuente, que, aunque no se sostuvo en el tiempo, tuvo un mensaje muy claro, en el que se entablaban las responsabilidades que le correspondían al consumidor, al productor de desechos, y donde los recicladores jugaban un papel —juegan un papel— positivo; son actores clave. La articulación de estos dos elementos generaba una apuesta que sigue siendo acción afirmativa en donde sea: la previa separación de residuos reciclables facilita el trabajo de la población recicladora.
La tercera acción fue la sustitución de casi 2800 vehículos de tracción animal por vehículos motorizados en cumplimiento de la sentencia 355 del año 2003, y lo hizo de manera diligente y clara, no sin algunos problemas.
Y finalmente, lo más importante, desarrolló un sistema de pesaje, registro, y remuneración para los recicladores que estaban en el censo y que recolectaban y pesaban los residuos que habían recolectado en uno de los 210 o 215 puntos autorizados para tal fin.
Estos cuatro puntos fueron fundamentales porque a partir de marzo de 2013 empezó un proceso de pago creciente que logró remunerar hasta diciembre de 2015 a 10 220 recicladores, según cifras oficiales, y a través del cual se pagaron cerca de $29 millones de dólares por servicios de recolección, transporte y aprovechamiento. Esto se constituyó en un segundo ingreso para los recicladores porque nunca perdieron el ingreso proveniente de la comercialización de los materiales reciclables.
Entonces, como dije, no es un modelo nuevo, pero son acciones estructurales muy importantes que ningún gobierno había hecho antes. Sin embargo, se trataba de un esquema transitorio.
¿Qué quedó pendiente en las acciones de la agenda de la Bogotá Humana?
FP: Básicamente este proceso de pago lo que hacía era remunerar de manera individual a los recicladores. Eso fue parte de una negociación de parte de los recicladores, precisamente por la constatación de las organizaciones de la necesidad de fortalecerse previamente, de dotarse de esquemas de manejo de dinero público para no cometer errores y consolidarse más como organizaciones. A mi juicio, el gobierno de la Bogotá Humana a pesar de haber logrado estas grandes acciones, no acompañó de manera cierta, sólida, con cobertura al proceso organizativo de los recicladores, mucho menos al gran porcentaje de recicladores que no está organizado.
¿Qué impactos tuvo el sistema de pagos para los recicladores que se beneficiaron?
FP: Podemos decir que la media de las cifras oficiales nos dice que, en promedio, se duplicó el ingreso de la población recicladora en Bogotá. Uno de sus ingresos venía de la venta tradicional de sus materiales a los precios del mercado; la otra venía del pago por tarifa. Dentro de la ARB, WIEGO hizo una pequeña prospección en torno a qué tipo de beneficios había generado este doble ingreso y van desde la posibilidad de una mejor alimentación, dinero invertido en recreación, mejoramiento en temas relativos a la salud hasta la compra de vivienda, entre otros. Es decir, es un tema muy importante.
Foto: Juan Arredondo/Getty Images Reportage
El conjunto de pronunciamientos de la Corte Constitucional también generó cambios que van más allá de un contexto municipal. ¿Podrías explicarnos lo que implicaron a nivel nacional?
FP: Nuestra normativa nacional se ha regido históricamente por una ley de servicios públicos. Atendemos el problema público de residuos del “tubo para allá”. Pero no había, y, de hecho, no hay, una normativa que nos hable del total de la cadena producción, la comercialización, consumo, el desecho de residuos y de las responsabilidades de todos los actores en la cadena.
Dicho esto, hay que decir que la mayoría de las normativas en la materia hasta antes de 2012 estaba orientadas básicamente a sostener el esquema de recolección, transporte y enterramiento en manos de empresas por acciones. La suma de los autos de la Corte cambió esto. Transformaron el paradigma de residuos. Invirtieron la pirámide que priorizaba, como les dije, transportar y enterrar los residuos, hacia una nueva pirámide de jerarquía de manejo de residuos que dice que primero tenemos que reciclar, y que aquello que no puede ser reciclado debe seguir en recolección, transporte y enterramiento, pero en mucho menor medida. Ese cambio fue muy importante, pero generó una colisión de normativas.
Las normativas hechas para el modelo anterior empezaron a reñir con estas nuevas orientaciones de la Corte. El gobierno nacional se vio presionado por esto, así como por sus aspiraciones de ser aceptado en la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económicos (OCDE), y empezó un proceso de transformación de la normativa con todos los intereses de todas las coaliciones políticas interesadas en el tema, incluyendo sectores que claramente representan los intereses de las empresas de aseo.
Empezó una pugna para darle sentido a la nueva comprensión del problema público del manejo de los residuos, por la nueva comprensión del lugar que ocupan los recicladores dentro del mismo y del rol de los otros actores. Y entre 2013 y 2016 salieron normativas —probablemente sigan saliendo más— que modificaron la forma en que se miden y definen los costos de la prestación del servicio público, incluyendo el componente de aprovechamiento.
Cambiaron las normativas nacionales relativas al servicio público de aseo. Y también cambiaron algunos elementos relativos a la forma en que los municipios deben estructurar y planear su gestión pública de manejo de residuos. En particular, la resolución 754 del año 2014 del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio (MVCT) les dice a todos los municipios que deben planear su manejo de residuos con participación de la población recicladora; que uno de los capítulos debe hablar de un programa de inclusión de recicladores, y otro debe hablar de un programa de aprovechamiento. Dichos capítulos deben estar armonizados para recolección y transporte. Para este proceso se pueden comprometer hasta 12 años de recursos públicos. Y este instrumento de planeación, que se llama Plan Integral de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), debe reflejar las acciones afirmativas que van a equilibrar la balanza y que van a permitir que los recicladores alcancen los niveles que se requieren para consolidarse como los actores privilegiados, como los proveedores del servicio de aprovechamiento.
Estoy hablando de las partes buenas. Hay partes malas, como los condicionantes respecto a la exigencia de vehículos motorizados para la recolección; condicionantes que más adelante fueron retirados o corregidos mediante un parágrafo. O el hecho de responsabilizar a las autoridades municipales en el desarrollo de todo lo anterior, pero sin dotar ese lineamiento de suficientes dientes. Entiéndanme, me refiero a medios de exigencia para que las municipalidades asuman su verdadero rol de acompañamiento a las organizaciones de recicladores en este crecimiento exponencial de capacidades como prestadores, y por supuesto del acompañamiento a la población que no está organizada aún.
Tenemos, por ejemplo, una resolución de la Comisión Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), la 720, que definió la forma en que van a ser medidos y pagados los servicios públicos de aprovechamiento. Y finalmente, el Decreto Nacional 596 de 2016 del MVCT. Este es muy importante, aunque muy polémico. Es el decreto que nos habla del proceso de formalización de la población como prestadora de servicios públicos de aseo en el componente de aprovechamiento.
¿Cuál es el contenido del Decreto Nacional 596 y qué significa para las organizaciones de recicladores en Colombia?
FP: El Decreto Nacional 596 traza una ruta cierta de más o menos 5 años que define cuáles son los requisitos graduales que se le exigen a una organización de recicladores para ser reconocida como prestadora del servicio público de aseo. Lo hace bajo el supuesto de que, con el debido acompañamiento, los recicladores organizados podrán cumplir con una serie de “requisitos flexibilizados”. Este reconocimiento hace que su ejercicio de recuperación y comercialización de residuos sólidos reciclables sea remunerado con, o sin, el aval de las autoridades municipales. Cabe decir que dicha remuneración ya no se haría a nivel individual sino a través de las organizaciones que cumplieran con los requisitos. El pago, entonces, no depende de la buena voluntad de la orientación política de los mandatorios. Una vez que una organización de recicladores cumple con dichos requisitos necesariamente entra en un proceso casi de exigencia que involucra a las empresas prestadoras del servicio de recolección de basuras ordinarias, básicamente en lo que se refiere a su armonización y respeto frente al servicio prestado por los recicladores, y para la facilitación de algunos procesos de facturación y cobro de tarifa entre otros aspectos.
El Decreto es muy bueno, es muy importante, pero tiene una serie de problemas relativos a la tensión que existe entre el principio de libre competencia y el hecho de que la Corte generó un régimen especial para la población recicladora. El principio de libre competencia para el servicio público de aseo tiene unas restricciones. A pesar de su existencia, los alcaldes municipales tienen que garantizar que toda la jurisprudencia en favor de los recicladores se cumpla. Tenemos un Auto, el 587 del 2015, que nos dice claramente que los modelos de prestación del servicio público de aseo no son un fin en sí mismo, sino un medio para cumplir la jurisprudencia. Y el Auto 366 de 2014 nos dice que el acceso cierto y seguro de los materiales reciclables es una acción afirmativa y estructural.
Sea cual fuere el esquema de la provisión del servicio, hay que cumplir con la jurisprudencia y eso está en manos de las alcaldías municipales. Por desinformación, por intereses de las alcaldías y las empresas de aseo, en municipios diferentes al de Bogotá han habido interpretaciones sesgadas que creen que libre competencia significa que cualquiera puede recoger el reciclaje de los recicladores. Pero, para nosotros, lo claro está en que independientemente del modelo, hay que cumplir con la jurisprudencia que es la orientación madre de todo esto. Los PGIRS deben reflejar las acciones afirmativas, y las autoridades municipales deben cumplir en la práctica con su rol de acompañamiento tanto del sector de recicladores que no está organizado hasta de aquellos que ya han alcanzado un alto nivel organizativo. Eso es lo que tenemos que entender del Decreto Nacional 596.
El otro elemento es que, sin el adecuado acompañamiento, las organizaciones de recicladores van a demorar mucho o les va a ser muy difícil cumplir con esos parámetros.
ARB es una de las organizaciones que logró el reconocimiento formal como proveedor de servicios públicos de reciclaje y que en diciembre de 2016 logró el pago por sus servicios. ¿Cómo llegó hasta ahí?
FP: La ARB hizo un gran esfuerzo para que ella y sus organizaciones de base, así como muchas organizaciones aliadas que comparten su misma visión, cumplieran con esos parámetros y les costó mucho trabajo. Finalmente lo lograron, lograron hacer este reporte, independientemente de lo que les decía de las tensiones internas de la acción municipal que finalmente termina acogiéndose a las orientaciones nacionales. Pero están tratando de que sus organizaciones puedan compartir esos aprendizajes, no solamente en Bogotá.
La ARB hace parte de la Asociación Nacional de Recicladores (ANR) y su gran apuesta también ha sido a que, en otras ciudades de Colombia, otras organizaciones logren un efectivo cumplimiento de esos parámetros preparándose para entrar no en un escenario de competencia salvaje, sino de garantías a ser reconocidos y remunerados como prestadores del servicio público de aseo en el componente de aprovechamiento por parte de la administración.
Es muy importante decir que la ARB es una de las primeras organizaciones en Colombia que mostró los límites, las dificultades, y las restricciones, pero también las oportunidades de esa ruta nacional planteada en el Decreto 596, y que ha hecho permanente ajustes. Ha sido muy crítica de manera oportuna, pero de manera muy proactiva y muy respetuosa.
¿Qué retos quedan pendientes?
FP: Lograr que las autoridades municipales reaccionen y cumplan con las orientaciones de la normativa nacional, pero sobre todo siguiendo los lineamientos y las interpretaciones que derivan de la jurisprudencia. Eso se traduciría en que se les dieran todas las garantías a las poblaciones recicladoras. 1) Podemos hablar de estas garantías en términos del acceso a los materiales: garantizar el acceso cierto y seguro al material reciclable para los recicladores en el proceso de transición, por supuesto. 2) Un acompañamiento cierto a los sectores no organizados para que consoliden sus organizaciones, para que se consoliden en organizaciones; y para aquellos sectores que ya estén organizados, acompañamiento para que se consoliden como prestadores. 3) Remunerar de manera clara significa facilitar el proceso de remuneración de cada tonelada, cada kilo recuperado y comercializado por las organizaciones de recicladores; esto significa básicamente acompañar el crecimiento en cadena de valor.
Muchas gracias, Federico.
Para mayor información:
Reciclaje con recicladores: Modelos inclusivos de gestión de residuos
Primera foto: Juan Arredondo/Getty Images Reportage