El Día Mundial de las Ciudades de 2023 es un momento crucial para reflexionar, ahora que las ciudades de todo el sur global se recuperan de los efectos de la pandemia y sortean una crisis del costo de la vida en medio de niveles crecientes de deuda pública. En pocas palabras, el margen de maniobra fiscal es escaso y las ciudades se encuentran en primera línea de crisis que se entrecruzan. En este contexto, “la financiación de un futuro urbano sostenible para todxs” requiere una comprensión clara de cómo los gobiernos locales y municipales generan sus ingresos y prestan servicios públicos a sus habitantes.

En las ciudades del sur global, donde la inmensa mayoría del empleo es informal, ha aumentado la tendencia a gravar la “mina de oro oculta” de los ingresos procedentes de la economía informal. Sin embargo, para financiar un futuro urbano sostenible es necesario que los gobiernos dejen de gravar la economía informal y se centren, en cambio, en proporcionar infraestructuras urbanas, servicios públicos de alta calidad y un diseño urbano inclusivo. Al mismo tiempo, los gobiernos harían bien en centrar sus esfuerzos de recaudación fiscal en lxs contribuyentes ricxs con ingresos elevados, incluidos lxs particulares con grandes patrimonios y las grandes empresas.

¿Qué es la “decentralización fiscal”?

La asignación de funciones fiscales a distintas esferas gubernamentales, denominada en términos generales “descentralización fiscal”, tiende a asignar a los gobiernos locales la responsabilidad de cómo gastar el dinero público recaudado a través de los impuestos. La lógica principal de este enfoque es que los gobiernos y lxs funcionarixs a nivel local o municipal están más cerca de sus electorxs y, por lo tanto, es más probable que comprendan sus necesidades en términos de servicios. Esta idea de una mayor “eficiencia asignativa” por parte del gobierno local también tiene en cuenta los incentivos que conforman los comportamientos de este y las respuestas que da a las necesidades de sus electorxs. Sin embargo, un problema clave con la descentralización fiscal es que, cuando las decisiones sobre fiscalidad y gasto se toman a nivel local, los objetivos más amplios de equidad y redistribución pueden no coincidir con las políticas nacionales. Tal vez sea aún más preocupante el hecho de que los impuestos locales se agregan frecuentemente a los impuestos nacionales y que esta “pila” de pagos de impuestos sea invisible para la mayoría de los análisis fiscales.

En la realidad

Todo esto es de mucho interés para lxs trabajadorxs en empleo informal, que constituyen la inmensa mayoría del empleo urbano en los países de bajos y medios ingresos. En ellos, la baja proporción de impuestos en relación con el PIB supone una presión constante para aumentar la recaudación fiscal. A pesar de la evidencia de que lxs trabajadorxs en empleo informal ya pagan impuestos, y de que la inmensa mayoría gana por debajo del umbral de impuesto, ha habido en los últimos años un cierto “entusiasmo” por los regímenes fiscales presuntivos dirigidos a lxs trabajadorxs en empleo informal. Los regímenes presuntivos, incluso los aplicados a nivel local, funcionan gravando los ingresos “supuestos” de una empresa informal en función del tamaño de la empresa, su ubicación o actividad principal.

La presión a la que se ven sometidas las administraciones locales y municipales para recaudar ingresos y prestar servicios suele traducirse en una carga fiscal regresiva y desigual, sobre todo entre lxs trabajadorxs en empleo informal. Como resultado, las personas con bajos ingresos pagan un porcentaje mayor de impuestos, en comparación con las que tienen ingresos más altos.

En Accra (Ghana), por ejemplo, las asambleas municipales recaudan una serie de pagos de lxs trabajadorxs en empleo informal, que se dividen principalmente en dos tipos. El primero incluye los pagos cuya tasa varía en función de la categoría y el tamaño –sobre todo las licencias de funcionamiento de las empresas, que en Accra recauda la Asamblea Metropolitana de Accra (AMA). El segundo tipo está compuesto por los pagos a tasa fija que se recaudan con independencia de los ingresos o el tipo de actividad económica. Esto incluye, por ejemplo, el “peaje diario” que pagan predominantemente lxs comerciantes de los mercados urbanos o que trabajan en las inmediaciones. Aunque cada uno de estos pagos es bajo en términos absolutos, representan aproximadamente una cuarta parte de los ingresos municipales totales.  

Uno de los mayores y más recientes estudios sobre la gravación de la economía informal se realizó en Accra en 2022. Los resultados muestran que quienes menos ganan en la economía informal de Accra pagan alrededor del 17 % de sus ingresos brutos en impuestos y pagos, lo que supone una carga importante para lxs trabajadorxs en empleo informal. El mayor receptor de estos pagos, con diferencia, es el gobierno de la ciudad (AMA). Aproximadamente el 10 % de los ingresos de este grupo de trabajadorxs en empleo informal se paga a la AMA (en gran parte en forma de tasas, impuestos y licencias de explotación). El resultado es una estructura de pagos e impuestos altamente regresiva.

Además de esta presión fiscal elevada y regresiva, los regímenes fiscales municipales presentan el problema adicional de que a menudo violan el principio de intercambio fiscal. Este principio subraya la importancia de la reciprocidad en la relación fiscal entre el Estado y lxs contribuyentes. Cuando la tributación se produce sin que haya una adecuada prestación de servicios, sin acceso a infraestructuras o al espacio público, entonces la descentralización fiscal no es sostenible.

¿Financiar un futuro urbano sostenible?

Un reciente estudio de la OCDE sugiere que los regímenes fiscales presuntivos deben ir acompañados de medidas de apoyo no fiscales, como el acceso a la protección social o al crédito, la capacitación y los servicios de desarrollo empresarial. Dado que las economías informales son una parte fundamental de las economías urbanas, la inversión en servicios públicos e infraestructura debería proporcionarse a cambio de las contribuciones fiscales que realizan lxs trabajadores en empleo informal.

No es sostenible el enfoque actual de financiar un futuro urbano exprimiendo más ingresos fiscales de lxs trabajadorxs en empleo informal. El futuro urbano que deberíamos perseguir se basa en economías informales productivas con acceso a servicios públicos de alta calidad e infraestructura inclusiva. Lxs trabajadorxs en empleo informal son, en muchos contextos, contribuyentes voluntarixs y cumplidorxs, pero no pueden financiar el futuro urbano para todxs sin un sistema fiscal más equitativo que dé prioridad a los servicios y la infraestructura.

Foto: El puesto de unx comerciante en el mercado Tema Station en Accra, Ghana. Créditos: Benjamin Forson