El financiamiento de la protección social universal: la relevancia y el impacto de las cotizaciones a la seguridad social sobre el mercado laboral
A menudo se argumenta que el empleo informal limita estructuralmente la capacidad de organizar los sistemas de protección social, principalmente sobre la base de una seguridad social contributiva. La opinión predominante afirma que es necesaria una combinación de fuentes de financiamiento a través de cotizaciones a la seguridad social e impuestos para lograr la cobertura universal. La composición de esa combinación -sin embargo- es muy controversial. Recientemente, organizaciones internacionales y académicos han sugerido reducir o incluso abolir las cotizaciones a la seguridad social y remplazarlas por impuestos generales. El argumento es crear incentivos para la formalización de la economía; sin embargo, el tema requiere cautela porque las políticas equivocadas podrían generar resultados distributivos adversos y amenazar la sostenibilidad de los sistemas de protección social, al restringir uno de los flujos de recursos existentes más relevantes y estables.
El objetivo de este documento es evaluar la validez de los argumentos en favor de la sustitución de las cotizaciones a la seguridad social por impuestos generales, para lo cual se recolecta la evidencia existente sobre el impacto de tales cotizaciones en los mercados laborales, los conceptos de la teoría de las finanzas públicas y las experiencias en los países que han reducido las cotizaciones a la seguridad social en un esfuerzo por incrementar el empleo formal.
Este documento demuestra que las cotizaciones sociales son una de las principales fuentes de financiamiento de políticas públicas, las cuales se han mantenido como una fuente estable en el siglo XXI. La evidencia disponible no devela un patrón claro entre las tasas de cotización y el empleo informal. La literatura sugiere que la reducción de la informalidad no necesariamente depende de la magnitud de las tasas de cotización; sino que se requiere un conjunto amplio y coherente de medidas que apoyen la creación de nuevos empleos formales y la afiliación a la seguridad social de las personas trabajadoras con empleos informales. Muchos estudios empíricos registran que los recortes en las cotizaciones sociales impactan principalmente en los salarios de las personas trabajadoras. Por lo tanto, al reducir las tasas de cotización no se generan necesariamente ganancias significativas en el empleo o en su formalización. Al mismo tiempo, cualquier reducción en las cotizaciones a la seguridad social genera, a corto plazo, una pérdida efectiva en los ingresos del Estado, lo cual limita el espacio fiscal para implementar políticas públicas tendientes a reducir la pobreza y la desigualdad. Además, dado que los empleos informales dificultan la recaudación, reemplazar las cotizaciones por otros impuestos (como el impuesto a la renta o el impuesto al valor agregado) podría terminar siendo una práctica regresiva, que conduzca a desequilibrios más grandes en el ámbito macroeconómico, como lo ilustran muchos de los casos revisados en este documento.
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