Pourquoi un protocole exécutoire de protection sociale est essentiel en Afrique

La COVID-19 a mis en évidence avec netteté la faible couverture de la protection sociale des travailleuse·eur·s indépendant·e·s par des régimes contributifs dans les pays africains. Les mesures d’aide reposaient sur les programmes de protection sociale existants et les travailleuse·eur·s de l’informel indépendant·e·s ont bénéficié presque exclusivement de l’assistance sociale plutôt que des régimes d’assurance sociale.

Un autre résultat inquiétant de la recherche menée dans 38 pays d’Afrique fait ce constat : dans les 19 pays anglophones sondés, les mesures d’aide pendant la COVID-19 n’étaient pas codifiées dans la législation, mais reposaient sur des politiques publiques. La volumineuse législation adoptée pour réglementer les isolements sociaux obligatoires offre un contraste flagrant.

Si les organisations de travailleuse·eur·s de l’informel ont été largement exclues des structures nationales de prise de décisions pour répondre à la COVID-19, elles ont pu influencer les gouvernements grâce à un engagement direct, à des moyens de pression et par le biais des syndicats. Les syndicats semblaient plus en mesure de formuler les besoins des travailleuse·eur·s de l’informel en matière de protection sociale et d’aide que les travailleuse·eur·s elles·eux-mêmes, ce qui porte à penser que la protection sociale est encore très éloignée des réalités vécues par beaucoup de travailleuse·eur·s de l’informel.

Approche de la protection sociale fondée sur les droits

Nous adoptons une approche de la protection sociale fondée sur les droits, ce qui implique que les gouvernements sont tenus de concrétiser le droit et sont redevables des actions menées à cette fin. Notre évaluation globale de l’étude est que les pays sondés ne sont pas allés assez loin pour se conformer à leur obligation d’étendre la protection sociale aux travailleuse·eur·s indépendant·e·s, qui représentent une grande partie de la force de travail dans la plupart des pays. Les insuffisances comprennent les suivantes :

• Dans de nombreux pays, les engagements constitutionnels ne sont pas suffisamment exhaustifs pour reconnaître toute la portée du droit à la protection sociale.
• Les régimes contributifs couvrent un éventail limité de prestations et peu de pays ont adapté les modalités de leurs régimes aux besoins des travailleuse·eur·s indépendant·e·s.
• La protection sociale non-contributive est encadrée par des politiques plutôt que par la loi et exclut souvent les travailleuse·eur·s de l’informel par le biais de critères d’admissibilité.
• Il y a peu de dispositions stipulant le dialogue social dans la prise de décisions par le biais de la participation aux structures de gouvernance de la protection sociale.

Des affaires judiciaires récentes dans quatre pays anglophones d’Afrique montrent le potentiel des litiges comme moyen de faire respecter le droit à la protection sociale. Il est possible pour les travailleuse·eur·s d’intenter une action en justice en matière d’assurance sociale afin de contester l’exclusion des travailleuse·eur·s indépendant·e·s et d’exiger des mesures leur permettant de participer aux régimes. Avec une assistance sociale, il peut être possible de contester les critères des tribunaux quant à l’admissibilité et de demander une protection sociale universelle.

Les droits socio-économiques impliquent des obligations positives

Dans les pays ayant ratifié le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), les organisations de travailleuse·eur·s de l’informel pourraient envisager de déposer des plaintes contre leurs gouvernements auprès du Comité des droits économiques, sociaux et culturels, en plus des litiges devant les tribunaux nationaux. Il est également possible qu’une organisation africaine (d’avocat·e·s ou de travailleuse·eur·s) s’adresse à la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples pour obtenir un avis consultatif (non contraignant) déclarant que les lois en matière de protection sociale qui excluent ou ne couvrent pas suffisamment les travailleuse·eur·s indépendant·e·s sont incompatibles avec les droits énoncés dans les instruments contraignants actuels. 

Un obstacle auquel les requérant·e·s seraient confronté·e·s appartient à la catégorie des droits socio-économiques, qui diffèrent des droits civils et politiques, notamment le droit à l’égalité et le droit à accéder à un tribunal impartial. Etant donné que les droits socio-économiques impliquent des obligations positives qui nécessitent des dépenses, ils ne sont pas absolus dans le sens où ils sont à concrétiser progressivement (et non immédiatement) et sont soumis à la disponibilité des ressources. Cela a souvent rendu les tribunaux réticents à prescrire la nature et le rythme des mesures que les gouvernements doivent prendre pour garantir ces droits.

Un seul instrument contraignant

L’Union africaine a récemment adopté un Protocole de protection sociale, ce qui est important, car cela signifie que l’Union africaine dispose désormais d’un seul instrument contraignant abordant un large éventail de questions relatives à la protection sociale. Auparavant, les travailleuse·eur·s de l’informel étaient soit reconnu·e·s partiellement par des instruments contraignants de l’UA qui ne traitaient que de certaines questions de protection sociale ou de groupes particuliers de personnes, soit inclu·e·s dans des instruments qui, bien que plus complets, n’étaient pas susceptible d’être ratifiés et donc pas contraignants pour les États membres.

Le nouveau protocole, adopté par les chefs d’État et de gouvernement en février 2022, prévoit le droit à une protection sociale disponible, accessible, adéquate, abordable et transparente. Ce droit s’applique à toute personne en Afrique, y compris la totalité des travailleuse·eur·s. Le protocole exige aux États signataires d’établir un dispositif minimum de protection sociale et de s’engager à agir pour que les travailleuse·eur·s de l’informel aient accès à la protection sociale par le biais des mesures ci-dessous :

• Inclusion dans les régimes généraux et adaptation de ceux-ci.
• Adaptation des modalités de cotisation, des critères d’admissibilité et des prestations.
• Systèmes pour les femmes de l’économie informelle, y compris la protection de la maternité et de la santé.
• Représentation des organisations de travailleuse·eur·s de l’informel dans les structures et processus de prise de décisions.
• Accès aux marchés, formalisation progressive et protection des revenus des travailleuse·eur·s de l’informel.

Pour que la législation entre en vigueur, le protocole doit maintenant être signé par 15 États membres. Les pays peuvent ensuite le ratifier et mettre en œuvre au niveau national des mécanismes appropriés afin d’en examiner les implications pour leurs propres cadres juridiques.

Ce protocole exhaustif et exécutoire sur la protection sociale est manifestement nécessaire au niveau régional. Il est également important que les pays d’Afrique prennent des engagements constitutionnels en matière de protection sociale, englobant toute forme de celle-ci et s’appliquant à tout le monde, en faisant particulièrement référence à tous les groupes marginalisés, y compris les travailleuse·eur·s indépendant·e·s.

Ce texte reprend le Document de référence n° 24 de WIEGO, qui s’appuie sur des données recueillies dans 38 pays qui ont été sélectionnés de manière à assurer un équilibre entre les différents systèmes juridiques (anglophones et francophones) et les sous-régions (Afrique de l’Ouest, Afrique australe et Afrique de l’Est).

Photo du haut : Mwanahamisi Hassan, 22 ans, travailleuse domestique à Dar es Salaam, en Tanzanie. Crédit : Fanuel Halelwa